我國行政區劃分為省級的省、自治區、直轄市，地級的地級市、自治州、地區和盟，縣級市的市轄區、縣級市和縣，鄉級的鄉、鎮、街道，這些都是常規的行政區劃。但是據城鎮規劃君何方洪了解，在常規區劃之外，我國還存在一些特殊的行政區劃，比如新疆兵團的兵、師、團、連，新疆維吾爾自治區既管地區又管縣市的伊犁哈薩克自治州，黑龍江省跨到內蒙古自治區的大興安嶺地區，湖北省的神農架林區，貴州的六枝特區，河北省的南山區公所（趙家蓬區公所）等。但是今天城鎮規劃君要聊的卻是內蒙古自治區的特殊行政區—扎賚諾爾區，這是目前全國唯一的由地級市備案、縣級市代管的市轄區。
一、呼倫貝爾市的扎賚諾爾區由縣級滿(mǎn)洲里市代管的原因分析
扎賚諾爾區是內蒙古自治區呼倫貝爾市的市轄區，是國家法定的縣級行政單位，但是卻由縣級的滿(mǎn)洲里市代管。雖說(shuō)滿(mǎn)洲里市是內蒙古自治區的計劃單列市（還有一個(gè)二連浩特市也是自治區計劃單列市），1993年5月24日，自治區人民政府印發(fā)《關(guān)于對滿(mǎn)洲里市、二連浩特市實(shí)行計劃單列的通知》，決定從1993年起對滿(mǎn)洲里市、二連浩特市實(shí)行計劃單列，賦予兩市更多的經(jīng)濟管理權限。由呼倫貝爾市代管、自治區計劃單列的縣級滿(mǎn)洲里市擁有了準地級市的權利（我國法定行政區劃中并沒(méi)有副地級市這一說(shuō)法），但是歸根結底滿(mǎn)洲里市還是縣級行政單位。
2013年3月8日，經(jīng)國務(wù)院批準，民政部正式下發(fā)《關(guān)于同意內蒙古自治區扎賚諾爾區備案的批復》（民函[2013]68號），將扎賚諾爾礦區以呼倫貝爾市扎賚諾爾區備案，為縣級行政區劃建制。2013年3月25日，內蒙古自治區人民政府下發(fā)《關(guān)于扎賚諾爾區以縣級行政區劃建制備案的通知》（內政發(fā)[2013]49號），進(jìn)一步明確了國務(wù)院批準扎賚諾爾礦區以呼倫貝爾市扎賚諾爾區備案，為縣級行政區劃建制，由滿(mǎn)洲里市代管，轄六個(gè)街道辦事處，區人民政府駐第三街道新政街1號。
滿(mǎn)洲里市一個(gè)縣級市之所以能夠代管扎賚諾爾區這樣一個(gè)同為縣級的市轄區，城鎮規劃君何方洪認為原因有三：一是歷史上滿(mǎn)洲里市曾多次管轄扎賚諾爾。1949年4月扎賚諾爾市并入滿(mǎn)洲里市設立扎賚諾爾區，1957年置扎賚諾爾礦區政府由滿(mǎn)洲里市管理。1980年7月扎賚諾爾恢復縣級行政單位隸屬于滿(mǎn)洲里市政府，1985年1月23日扎賚諾爾礦區屬滿(mǎn)洲里市管轄；二是滿(mǎn)洲里市是內蒙古自治區的計劃單列市，享受副地級市待遇；三是滿(mǎn)洲里的地理位置很重要，它位于中、蒙、俄三國交界處，是中國最大的陸運口岸城市。正是由于滿(mǎn)洲里的特殊才導致其能夠下轄扎賚諾爾區。
二、縣級扎賚諾爾區與縣級滿(mǎn)洲里市的關(guān)系
從名義上說(shuō)，扎賚諾爾區仍舊是呼倫貝爾市的市轄區。但是實(shí)際操作上，扎賚諾爾區其實(shí)相當于滿(mǎn)洲里市的一個(gè)市轄區。滿(mǎn)洲里市和扎賚諾爾區都屬于工業(yè)類(lèi)型縣區，而旁邊的方圓百里都被新左旗、新右旗、陳旗（旗是內蒙古獨有的縣級行政區劃）包圍，這三個(gè)旗均是純牧業(yè)旗縣。政治上來(lái)說(shuō)扎賚諾爾區在2004年前叫扎賚諾爾礦區（1930年扎賚諾爾升鎮，1945年設市，1949年設區，1957年改縣，1958年廢縣，1980年恢復縣級，2004年為功能區，2013年為市轄區），這么說(shuō)2013年以前扎賚諾爾都是縣級的黑區或功能區，滿(mǎn)洲里市是呼倫貝爾最發(fā)達的縣級市，也是內蒙古自治區最富有的旗縣之一和中國西部百強縣之一。
地理上來(lái)說(shuō)，滿(mǎn)洲里市和扎賚諾爾區離得非常近，兩者的城市建成區只有十多公里的距離，而扎賚諾爾區離呼倫貝爾市駐地海拉爾區有一百多公里的距離。滿(mǎn)洲里市是內蒙古自治區的計劃單列市，由內蒙古自治區政府直管，地級呼倫貝爾市代管，俗稱(chēng)準地級市或副地級市。滿(mǎn)洲里市是中國最大的陸運口岸城市，是國務(wù)院確定的國家重點(diǎn)開(kāi)發(fā)開(kāi)放試驗區，融合中俄蒙三國風(fēng)情，被譽(yù)為東亞之窗。
滿(mǎn)洲里市的市委、政府、人大、政協(xié)正副職均為副廳級，滿(mǎn)洲里市委常委兼任扎賚諾爾區委書(shū)記。滿(mǎn)洲里市公安局副局長(cháng)兼任扎賚諾爾區公安分局局長(cháng)，扎賚諾爾區委區政府副職以上由呼倫貝爾市委人大任命。扎賚諾爾區為正處級縣級行政區，滿(mǎn)洲里市為副廳級省直管準地級市，準地級市并不能做得了縣級區的主，大事務(wù)必須由地級市呼倫貝爾市做主。
三、扎賚諾爾區的歷史及現狀
（一）扎賚諾爾區的歷史沿革
扎賚諾爾區位于呼倫貝爾草原的西部，區域呈不規則長(cháng)條狀，東西最長(cháng)為49.77公里，南北最寬49.83公里，總面積311.97（270）平方公里，建成區面積34.9平方公里。東與新巴爾虎左旗接壤，南瀕中國第五大淡水湖呼倫湖，與新巴爾虎右旗相連，西臨滿(mǎn)洲里市，北經(jīng)二卡口岸與俄羅斯赤塔州的阿巴蓋圖水陸相通。?
扎賚諾爾原音為達賚諾爾，意為海一樣的湖。清光緒二十七年（1901年），沙俄借地修筑的東清鐵路經(jīng)過(guò)此地，在譯寫(xiě)東清鐵路火車(chē)站的站名時(shí)，將達賚諾爾音轉為扎賚諾爾，扎賚諾爾由此得名。而當時(shí)的滿(mǎn)洲里與扎賚諾爾是一樣的，滿(mǎn)洲里也才逐步形成一個(gè)城市。1902年在扎賚諾爾建礦，1903年?yáng)|清鐵路在此建扎賚諾爾火車(chē)站。
宣統元年（1909年）10月，扎賚諾爾轄大河沿兒、禿尾巴山、扎賚諾爾車(chē)站地區、勾東、八乍市、西山、波老尼果夫二礦地區（靈泉）、阿巴該圖、阿巴該圖卡倫，面積約800平方公里（不包括扎賚諾爾鐵路、扎賚諾爾煤礦轄地）。1932年，扎賚諾爾鎮轄溝東、八乍市、西山、波老尼果夫二礦（靈泉）區域，面積約600平方公里。
民國30年（1941年），在扎賚諾爾設街，歸新巴爾虎右旗，扎賚諾爾街轄車(chē)站街區、八乍市街區，總面積1000平方公里。民國34年（1945年），呼倫貝爾地方自治政府將扎賚諾爾重新由巴爾虎右旗劃出建扎賚諾爾市。1946年，扎賚諾爾市轄5個(gè)區：中央區（八乍市）、南園區（南菜園、靈泉）、社宅區（溝東白房子）、西山區（西山、鐵路北）和車(chē)站區（扎賚諾爾車(chē)站、東西小屯）。
1948年1月，扎賚諾爾市由原5個(gè)區合并為3個(gè)區。中央區轄原中央區、南園區；解放區轄原社宅區、西山區；勝利區轄扎賚諾爾車(chē)站、小屯。當年，扎賚諾爾市改設立扎賚諾爾區，隸屬呼倫貝爾盟。
1949年1月改稱(chēng)扎賚諾爾街。1949年4月，撤銷(xiāo)扎賚諾爾市建制，其區域并入滿(mǎn)洲里市設立扎賚諾爾區，扎賚諾爾區轄勝利街；1957年置扎賚諾爾礦區，升格為縣級建制，并在扎賚諾爾礦區設置縣級區人民政府。1957年2月，扎賚諾爾礦區轄中央街管理區、勝利管理區和靈泉管理區。1958年6月，撤銷(xiāo)扎賚諾爾縣級建制，撤銷(xiāo)中央街管理區；10月9日成立滿(mǎn)洲里市扎賚諾爾辦事處。
1960年6月改為扎賚諾爾礦區人民公社，保留辦事處。扎賚諾爾礦區城市人民公社轄光榮管理區、勝利管理區、靈泉管理區。1962年5月，成立扎賚諾爾礦區人民委員會(huì )，與礦區城市人民公社一個(gè)機構兩塊牌子；7月，扎賚諾爾礦區城市人民公社撤銷(xiāo)，新成立的扎賚諾爾礦區人民委員會(huì )轄光榮管理區、勝利管理區、靈泉管理區、中央街管理區、滿(mǎn)洲里市紅旗人民公社。
1976年，扎赍諾爾礦區與鄰旗重新劃界，面積為532平方公里。1980年7月，內蒙古自治區批準扎賚諾爾恢復縣級行政單位，隸屬于滿(mǎn)洲里市政府，扎賚諾爾礦區轄6個(gè)街道。1985年1月23日，滿(mǎn)洲里升為準地級市，扎賚諾爾礦區屬滿(mǎn)洲里市管轄。礦區政府代市人民政府管轄礦區境內的第一、第二、第三和靈泉4個(gè)街道辦事處。1992年，與所鄰旗再次劃界，將原屬扎賚諾爾礦區的二卡、扎賚諾爾車(chē)站劃出歸入滿(mǎn)洲里市郊區（后改為東湖區）。2004年2月，扎賚諾爾礦區改為扎賚諾爾區，由滿(mǎn)洲里市代管。2004年6月，扎賚諾爾區接管新開(kāi)河鎮移交的七百畝地區（31.5平方公里）。
2013年3月8日，經(jīng)國務(wù)院批準，民政部正式下發(fā)《關(guān)于同意內蒙古自治區扎賚諾爾區備案的批復》（民函[2013]68號），將扎賚諾爾礦區以呼倫貝爾市扎賚諾爾區備案，為縣級行政區劃建制。2013年3月25日，自治區人民政府下發(fā)《關(guān)于扎賚諾爾區以縣級行政區劃建制備案的通知》（內政發(fā)[2013]49號），進(jìn)一步明確了國務(wù)院批準扎賚諾爾礦區以呼倫貝爾市扎賚諾爾區備案，為縣級行政區劃建制，由滿(mǎn)洲里市代管，轄六個(gè)街道辦事處（即第一、第二、第三、第四、第五、靈泉6個(gè)街道），區人民政府駐第三街道新政街1號。扎賚諾爾區成為內蒙古第102個(gè)旗縣市區。
（二）扎賚諾爾區的現狀情況
民政部網(wǎng)站全國行政區劃信息查詢(xún)平臺上的扎賚諾爾區面積為279平方公里， 《扎賚諾爾區志》、《內蒙古年鑒2014》上為279.5平方公里， 滿(mǎn)洲里政府官網(wǎng)上扎賚諾爾區面積為270.2平方公里， 《內蒙古統計年鑒2014》中的扎賚諾爾區行政區域面積為312平方公里。
扎賚諾爾是一座因煤而興的工礦城市，煤炭?jì)α?01億噸。扎賚諾爾區轄靈泉鎮1個(gè)鎮（2014年撤銷(xiāo)靈泉街道，設立靈泉鎮），5個(gè)街道辦事處，21個(gè)社區，一個(gè)自治區級工業(yè)園區。境內駐有華能扎煤公司和呼倫湖漁業(yè)公司。人口15萬(wàn)，由漢、蒙、回、滿(mǎn)、達斡爾、俄羅斯、朝鮮等17個(gè)民族組成，其中，少數民族人口近1.5萬(wàn)人。
據第七次人口普查數據，截至2020年11月1日零時(shí)，扎賚諾爾區常住人口為84424人。2019年，扎賚諾爾區實(shí)現地區生產(chǎn)總值103.9億元。但2021年扎賚諾爾區實(shí)現生產(chǎn)總值59.63億元，排名呼倫貝爾市所有區縣第11名（在指標統計時(shí)，滿(mǎn)洲里市與扎賚諾爾區不合并，各自單列）。扎賚諾爾區共轄6個(gè)鄉級行政區，包括5個(gè)街道、1個(gè)鎮，分別是第一街道、第二街道、第三街道、第四街道、第五街道和靈泉鎮，扎賚諾爾區委區政府駐第三街道。