國家監察與刑事司法的銜接機制研究
作者：江國華（武漢大學(xué)法學(xué)院教授）
出處：《當代法學(xué)》2019年第2期
|目錄
一、線(xiàn)索移送機制
（一）公安機關(guān)與監察機關(guān)的犯罪線(xiàn)索移送
（二）檢察機關(guān)與監察機關(guān)的線(xiàn)索移送
（三）審判機關(guān)對監察機關(guān)的線(xiàn)索移送
二、工作配合機制
（一）公安機關(guān)對監察機關(guān)的協(xié)助配合機制
（二）檢察機關(guān)與監察機關(guān)的銜接配合機制
（三）審判機關(guān)與監察機關(guān)的協(xié)作配合機制
三、證據規則適用銜接機制
（一）證據標準適用
（二）證據采集規則適用
（三）非法證據排除規則適用
四、審查起訴中的程序銜接
（一）監察機關(guān)移送起訴
（二）檢察機關(guān)審查起訴
五、案件審理中的程序銜接
（一）缺席審判
（二）認罪認罰從寬建議的審查
（三）監察機關(guān)提請檢察機關(guān)向人民法院提出抗訴
（四）違法所得處理與刑期折抵
|摘要
監察機關(guān)對職務(wù)犯罪的調查權及其行使程序具有刑事司法的基本屬性。鑒于其所適用法律為《監察法》，而職務(wù)犯罪的公訴和審判程序則主要適用《刑事訴訟法》，由此產(chǎn)生了《監察法》與《刑事訴訟法》兩法銜接之課題。為因應兩法銜接之現實(shí)需求，《刑事訴訟法》于2018年10月進(jìn)行了修改，對職務(wù)犯罪調查、審查起訴和審判等程序作了針對性調整，為線(xiàn)索移送、工作協(xié)助配合、證據銜接或轉化、案件移送與審查等兩法銜接核心議題的解決提供了基礎性的法律依據。但法律之調整尚不足以滿(mǎn)足司法實(shí)踐的需要，國家監察委員會(huì )應當適時(shí)出臺《監察法》的監察解釋?zhuān)瑸閮煞ㄣ暯映绦蚝蜋C制提供細則化和可操作性的法律規范。
|關(guān)鍵詞
兩法銜接；線(xiàn)索移交；工作配合；證據銜接；移送審查
|正文
國家監察與刑事司法的銜接，本質(zhì)是監察制度與刑事訴訟制度的銜接，并體現為監察工作和刑事司法工作中多主體之間的互動(dòng)問(wèn)題。根據《憲法》和《監察法》的規定，國家監察機關(guān)履行職務(wù)犯罪的調查職能，因此，在行使職務(wù)犯罪調查職能的時(shí)候，國家監察機關(guān)即被納入了刑事司法機關(guān)之范疇。但是，從其職權行使的依據來(lái)看，監察機關(guān)在調查職務(wù)犯罪過(guò)程中所適用的法律是《監察法》，而非《刑事訴訟法》，而刑事司法過(guò)程中的其他國家機關(guān)，如公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)皆適用《刑事訴訟法》之規定，那么，在職務(wù)犯罪調查、起訴與審理等這一連貫性的司法過(guò)程中，究竟應當如何正確適用相關(guān)法律?《監察法》和《刑事訴訟法》二者如何進(jìn)行有效銜接?應當說(shuō)，這些疑問(wèn)已經(jīng)成為國家監察體制改革中必須面對和解決的重大問(wèn)題。2018年10月26日，新修改的《刑事訴訟法》公布實(shí)施，為《監察法》與《刑事訴訟法》的銜接工作提供了新的制度依據和方向指引。結合兩法銜接之相關(guān)規定，依據調查、起訴、審判之刑事司法邏輯，可以從線(xiàn)索移送、工作配合、證據轉化、移送起訴與案件審理等方面，對國家監察與刑事司法的銜接問(wèn)題展開(kāi)理論分析和制度建構。
一、線(xiàn)索移送機制
重構黨和國家監督體系乃監察體制改革的基本任務(wù)之一。以《監察法》為標志，我國已經(jīng)構建了以國家監察為核心的多層次、全方位的公權監督體系。在整個(gè)公權監督體系中，基于職能分工不同，監察監督、人大監督、檢察監督、審計監督、民主監督等各司其職，相互配合。其中，監察機關(guān)在整個(gè)監督體系中居于中樞地位，其他監督主體負有協(xié)助配合國家監察工作的職責。有鑒于此，其他國家機關(guān)在工作中，若發(fā)現職務(wù)犯罪等線(xiàn)索，應當及時(shí)移送國家監察機關(guān)。特別是公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)和審計機關(guān)，鑒于其職能的特殊性，具有發(fā)現國家公職人員涉嫌職務(wù)違法和職務(wù)犯罪線(xiàn)索之便利，依法應當將其掌握或發(fā)現的線(xiàn)索移送監察機關(guān)，由監察機關(guān)依法調查處置。
（一）公安機關(guān)與監察機關(guān)的犯罪線(xiàn)索移送
在我國，刑事犯罪的偵辦歷來(lái)實(shí)行雙軌制。一般刑事犯罪案件由公安機關(guān)偵查，職務(wù)犯罪案件的偵辦則由檢察機關(guān)管轄，在監察體制改革之后，此類(lèi)案件轉由監察機關(guān)管轄?；诖?，監察機關(guān)與公安機關(guān)便負有相互移送犯罪線(xiàn)索的職責。
其一，公安機關(guān)應向監察機關(guān)移送案件線(xiàn)索的情況主要有兩種：一是公安機關(guān)在工作中發(fā)現公職人員涉嫌職務(wù)違法或犯罪線(xiàn)索的，應當移送有管轄權的監察機關(guān)，由監察機關(guān)依法調查處置；二是公安機關(guān)在辦理公職人員涉嫌一般刑事犯罪和因涉嫌黃、賭、毒被處以行政處罰或因其他違法行為被處以行政拘留的案件時(shí)，應當將立案情況、調查情況及處理結果向監察委員會(huì )通報。
其二，監察委員會(huì )在工作中發(fā)現屬于公安機關(guān)管轄的案件線(xiàn)索，應當移送公安機關(guān)查處。但根據《監察法》第34條規定，若被調查人同時(shí)涉嫌職務(wù)違法犯罪和其他違法犯罪的，監察機關(guān)應當承擔主要調查職責，并由此確立了監察優(yōu)越的職能管轄原則，改變了2012年《關(guān)于實(shí)施刑事訴訟法若干問(wèn)題的規定》中公安機關(guān)與檢察機關(guān)就貪污賄賂案件的管轄規定，否定了以涉嫌主罪的管轄機關(guān)為主要偵查機關(guān)的既往規則， 表明了國家對職務(wù)違法和犯罪調查工作的高度重視和重拳反腐的決心。
（二）檢察機關(guān)與監察機關(guān)的線(xiàn)索移送
檢察機關(guān)在履行法律監督職責的過(guò)程中，也具有發(fā)現涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪線(xiàn)索之便利。這些線(xiàn)索在改革前是由辦案部門(mén)直接移送檢察系統內設反貪反瀆部門(mén)進(jìn)行偵查和處理，在職能轉隸之后，檢察機關(guān)發(fā)現的職務(wù)犯罪線(xiàn)索則必須移送同級監察機關(guān)調查和處置——據此，檢察機關(guān)在對公安機關(guān)偵辦的刑事案件批捕、審查起訴以及在履行其他監督職責的過(guò)程中，發(fā)現犯罪嫌疑人、被告人還涉嫌職務(wù)違法和犯罪的，應將線(xiàn)索及時(shí)移送給監察機關(guān)進(jìn)行調查和處置。對此，此次《刑事訴訟法》修改首先就對檢察機關(guān)立案偵查的范圍進(jìn)行修改，僅保留了對訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監督中發(fā)現的司法工作人員的特殊職務(wù)犯罪的情況， 以確保監察機關(guān)與檢察機關(guān)在受理范圍上的良好銜接。此外，在實(shí)踐中，由監察機關(guān)調查處置的職務(wù)犯罪案件中還可能涉及公益損害賠償的問(wèn)題，如被調查人還涉嫌在破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域等違法使用職權或者不作為，則監察機關(guān)就負有將其在職務(wù)犯罪調查處置過(guò)程中發(fā)現或掌握的公益損害線(xiàn)索移送檢察機關(guān)，由檢察機關(guān)依法提起公益訴訟。
（三）審判機關(guān)對監察機關(guān)的線(xiàn)索移送
在規范意義上，如果說(shuō)公安機關(guān)、檢察機關(guān)與監察機關(guān)的線(xiàn)索移送機制均具有雙向性，那么審判機關(guān)對監察機關(guān)的線(xiàn)索移送機制則只能是單向的——監察機關(guān)不具有直接向審判機關(guān)直接移送線(xiàn)索的條件和義務(wù)。但審判機關(guān)負有向監察機關(guān)移送涉案人員職務(wù)犯罪線(xiàn)索之義務(wù)。具體有三種情形：一是人民法院在辦理案件中，發(fā)現涉案對象以外的其他公職人員涉嫌職務(wù)違法犯罪線(xiàn)索的，應當向監察機關(guān)及時(shí)通報移送；二是監察委員會(huì )對涉嫌犯罪的中共黨員或者其他公職人員作出黨紀政務(wù)處分決定時(shí)，要求人民法院提供相關(guān)材料的，各級人民法院應當予以協(xié)助配合；三是審判機關(guān)對于被告人為黨員或黨和國家機關(guān)工作人員及監察對象的，在作出判決（裁定）后，應當按干部管理權限直接或通過(guò)上級機關(guān)將判決（裁定）書(shū)抄送同級紀檢監察機關(guān)和組織部門(mén)，以擴大監察機關(guān)的線(xiàn)索受理范圍，促進(jìn)司法程序和監察程序的有序銜接。
二、工作配合機制
根據《憲法》第140條和《監察法》第4條之規定，監公檢法四者在辦理刑事案件中具有分工合作、相互配合、相互制約的工作關(guān)系。（1）互相配合。監公檢法四機關(guān)在辦理職務(wù)違法犯罪案件方面，要根據法律規定履行各自職責，要相互支持與配合，避免各管一段、各行其是；（2）平等協(xié)作。監公檢法四機關(guān)之間互相配合是建立在平等基礎上的互相協(xié)作，四者之間只有職責差別而無(wú)地位高低之分，不存在領(lǐng)導與被領(lǐng)導、服從與被服從的關(guān)系，監察委員會(huì )不能憑借其超然于公檢法等國家機關(guān)的地位而干涉公檢法獨立行使職權和正常工作；（3）互相制約。監公檢法四機關(guān)在辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件過(guò)程中，不僅要相互配合和協(xié)作，還要加強監督和制約，監察機關(guān)的職務(wù)犯罪調查工作在進(jìn)入司法程序后必須接受司法機關(guān)的監督和審查，以防止有違司法公正的情形出現。
（一）公安機關(guān)對監察機關(guān)的協(xié)助配合機制
基于警察權的專(zhuān)屬性和監察優(yōu)先之原則，監察機關(guān)在調查處置職務(wù)犯罪工作中，需要警察權支持的，公安機關(guān)依法應當予以協(xié)助配合。
其一，監察機關(guān)采取特定調查措施時(shí)，需要提請公安機關(guān)予以協(xié)助配合。在實(shí)踐中，特定調查措施往往包含即時(shí)強制、技術(shù)調查等具有警察權屬性的特別手段，為防止這些手段被濫用，國家在對其實(shí)行專(zhuān)配，即壟斷性地配置給了公安機關(guān)，但同時(shí)規定，監察機關(guān)基于調查職務(wù)犯罪之必要，可以提請公安機關(guān)協(xié)助配合。例如，監察機關(guān)要求公安機關(guān)協(xié)助進(jìn)行技術(shù)調查、通緝以及限制出境等措施的，公安機關(guān)應及時(shí)執行。當然，在程序上，若監察委員會(huì )需要公安機關(guān)協(xié)助配合的，應當經(jīng)主要領(lǐng)導之間溝通明確后送達公函，因情況緊急并與公安機關(guān)溝通后，也可以先直接聯(lián)系公安機關(guān)有關(guān)業(yè)務(wù)警種開(kāi)展協(xié)作配合，并于事后及時(shí)將公函補送公安機關(guān)。公安機關(guān)在協(xié)助配合監察委機關(guān)采取調查措施時(shí)，應當根據監察機關(guān)要求在監察員的主持下開(kāi)展工作，并按照規定佩戴單警執法記錄儀或者其他具有視音頻記錄功能的設備，對現場(chǎng)執法活動(dòng)進(jìn)行全程視音頻同步記錄，同時(shí)做好對視音頻資料的收集、保存、管理、使用等工作。
其二，在被調查人同時(shí)涉嫌嚴重職務(wù)違法犯罪和其他違法犯罪時(shí)，公安機關(guān)應當以監察委員會(huì )之調查權為優(yōu)先，并依法予以協(xié)助配合。當然，監察機關(guān)在此類(lèi)案件調查工作中具有優(yōu)先地位，但也應當遵守嚴重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪這一限定條件，以免引發(fā)不必要的職權沖突。在實(shí)踐中，涉及兩種性質(zhì)的刑事案件并需要兩機關(guān)配合偵辦的情況并不鮮見(jiàn)，例如，公職人員因涉嫌貪腐瀆職犯罪被采取留置措施后被發(fā)現被調查人涉嫌如詐騙、故意殺人等其他犯罪的；公職人員因為涉嫌其他犯罪被采取強制措施后被發(fā)現該公職人員還涉嫌貪腐瀆職犯罪的；非公職人員涉嫌其他犯罪被采取強制措施后被發(fā)現其還涉嫌行賄犯罪或者參與職務(wù)犯罪的；非公職人員因為涉嫌行賄或者參與職務(wù)犯罪被采取留置措施后被發(fā)現其還涉嫌其他犯罪的， 等等。
其三，在實(shí)踐中，監察機關(guān)查辦的案件如果涉及公安機關(guān)在押的人犯或者收容審查人員，可以將需要調查的問(wèn)題書(shū)面告知公安機關(guān)，由公安機關(guān)對其進(jìn)行訊問(wèn)，并將取得的證據材料及時(shí)送交監察機關(guān)。公安機關(guān)將案件移送給監察機關(guān)的，由監察機關(guān)統一移送審查起訴。
（二）檢察機關(guān)與監察機關(guān)的銜接配合機制
從訴訟構造來(lái)看，無(wú)論是監察機關(guān)所行使的職務(wù)犯罪調查權，還是檢察機關(guān)行使的公訴權，均屬于對職務(wù)犯罪的控訴職權的范圍，其目的都是更好地實(shí)現對職務(wù)犯罪進(jìn)行追訴的要求，所以，監察機關(guān)和檢察機關(guān)事實(shí)上擁有同向度的訴訟功能， 強化偵訴同向的訴訟構造，不僅是法定要求，也是現實(shí)必需。
其一，監察過(guò)程中檢察機關(guān)提前介入機制。公訴機關(guān)提前介入職務(wù)犯罪調查過(guò)程，可為調查活動(dòng)提供行為規范和法律指引，改善監察機關(guān)在證據收集、法律適用和調查手段運用等方面的工作。以往檢察機關(guān)提前介入公安機關(guān)刑事案件的偵查活動(dòng)，主要目的是引導公安機關(guān)偵查取證，對偵查活動(dòng)的合法性、當事人權益保障問(wèn)題進(jìn)行法律監督，以保證刑事訴訟程序的合法和高效。當然，從現實(shí)需求來(lái)看，通過(guò)檢察機關(guān)的提前介入也可以在一定程度上解決偵檢雙方在證據采信問(wèn)題上的分歧， 從而提高辦案效率和質(zhì)量，保障偵查終結后移送審查起訴過(guò)程的順利進(jìn)行。鑒于監察機關(guān)承擔了職務(wù)違法與職務(wù)犯罪的調查權，那么，依照法治的一般邏輯，檢察機關(guān)提前介入機制應當適用于監察機關(guān)的職務(wù)犯罪調查過(guò)程。其中，在介入程序上，規定職務(wù)犯罪案件需要移送起訴的，應當提前書(shū)面通知檢察機關(guān)，協(xié)商移送事宜；檢察機關(guān)接到書(shū)面通知后，需要及時(shí)派員提前介入，在盡快熟悉案情的同時(shí)，就案件證據收集、法律適用、強制措施適用等問(wèn)題提出初步審查指導意見(jiàn)，并就案件卷宗整理等形式方面的標準予以明確。據此，可以避免案件正式移送后因某些方面的問(wèn)題而被退回，影響案件辦理工作進(jìn)程。
其二，強制措施的銜接配合機制。監察機關(guān)依《監察法》采取的監察留置措施與檢察機關(guān)依《刑事訴訟法》采取的刑事強制措施是兩種不同法律性質(zhì)的強制措施。根據《監察法》第47條之規定，對監察機關(guān)移送的案件，檢察機關(guān)應當依照《刑事訴訟法》對被調查人采取強制措施。但監察留置措施與刑事強制措施之間應如何銜接，《監察法》卻并未給出具體的規則指引。對此，新修改的《刑事訴訟法》提出了監察留置措施先行轉為刑事拘留措施、刑事拘留之后如有必要再行采取其他刑事強制措施的程序規則。整體來(lái)看，這種程序規則旨在保證犯罪嫌疑人能夠得到有效控制，同時(shí)兼顧監察機關(guān)和檢察機關(guān)分別采行的強制措施之間的有序轉換，從而為國家監察與刑事司法在強制措施上的銜接提供了最低限度的可操作性規范。但在實(shí)踐中，監察留置措施與刑事拘留措施之間在時(shí)間上如何銜接，仍需要更為具體的規定。為此，可以考慮推廣深圳市的做法，引入提前告知程序，明確監察機關(guān)在留置措施屆滿(mǎn)15日前書(shū)面告知檢察機關(guān)，從而為檢察機關(guān)在留置期限屆滿(mǎn)前是否決定采取刑事拘留措施預留充足時(shí)間；同時(shí)，檢察機關(guān)應當在留置期限屆滿(mǎn)10日前告知監察機關(guān)是否采取刑事拘留措施，從而為監察機關(guān)是否決定解除留置措施預留時(shí)間。
（三）審判機關(guān)與監察機關(guān)的協(xié)作配合機制
在實(shí)踐中，監察機關(guān)在辦理關(guān)聯(lián)案件、送達處分決定等場(chǎng)合，需要訊問(wèn)、會(huì )見(jiàn)人民法院在辦刑事案件的被告人，或就相關(guān)法律問(wèn)題向人民法院征詢(xún)意見(jiàn)，對此，各級人民法院應當配合。在實(shí)踐中，人民法院審理的以下三類(lèi)職務(wù)犯罪案件，需要在判決前將擬判意見(jiàn)向同級黨委反腐敗協(xié)調小組報告：（1）同級黨委管理的領(lǐng)導干部職務(wù)犯罪案件；（2）與監察委員會(huì )、檢察機關(guān)就案件定性或案件處理有重大分歧的職務(wù)犯罪案件；（3）黨委反腐敗協(xié)調小組要求報告的其他職務(wù)犯罪案件。據此，盡管黨委反腐敗協(xié)調小組與同級監察委員會(huì )互不隸屬，更非等同，但鑒于監察機關(guān)黨政合設的特殊體制，該規定仍可解釋為審判機關(guān)協(xié)助配合國家監察工作的規范依據。
三、證據規則適用銜接機制
證據是事實(shí)認定的依據和刑事司法的基石。監察機關(guān)在行使處置權的時(shí)候，必須以事實(shí)清楚、證據確鑿為基礎。雖然《監察法》并未明確規定監察機關(guān)在收集、固定、審查和運用證據時(shí)直接適用《刑事訴訟法》的證據條款，但《監察法》第33條所規定三項內容仍可以合乎邏輯地解釋為《刑事訴訟法》之證據規則在國家監察過(guò)程中的間接適用。由此衍生出來(lái)的問(wèn)題就是監察證據在刑事訴訟中的適用課題。
（一）證據標準適用
證據的目的在于有效證明案件事實(shí)，而證據能否達到此目的則涉及證據標準問(wèn)題。盡管監察證據主要是充當監察案件處置的依據，而刑事證據則是用于刑事案件裁判的依據，二者適用的程序不同，證據的強度要求可以存在差異，但其標準應當是統一的。具體而言：
其一，根據《中共中央紀律檢查委員會(huì )關(guān)于查處黨員違紀案件中收集、鑒別、使用證據的具體規定》第21條之規定，案件的證據與事實(shí)應當具有客觀(guān)聯(lián)系，并且形成一個(gè)完整的證明體系，在足以排除其他可能性前提下，才能作為定案依據。這就意味著(zhù)在監察過(guò)程中，違紀審查的證據應當符合客觀(guān)性、關(guān)聯(lián)性和排他性等基本標準。
其二，根據《監察法》第33條之規定，監察機關(guān)收集、固定、審查、運用證據，應當與刑事審判的要求和標準一致，對以非法方法收集的證據應當予以排除。而所謂刑事審判的要求和標準，即《刑事訴訟法》第53條規定的證據確實(shí)、充分，且均經(jīng)法定程序查證屬實(shí)。這就意味著(zhù)監察過(guò)程中，違法調查的證據應當達到客觀(guān)性、真實(shí)性、充分性、合法性等基本標準。
其三，為了確保監察機關(guān)收集的物證、書(shū)證、證人證言、被調查人供述和辯解、視聽(tīng)資料、電子數據等證據材料，能夠在刑事訴訟中當做證據使用，監察機關(guān)在收集、固定和審查證據的時(shí)候，就應當秉持就高不就低的原則，主動(dòng)參照適用刑事證據標準和非法證據排除規則。
（二）證據采集規則適用
在實(shí)踐中，黨的紀律檢查機關(guān)在辦理違紀案件過(guò)程中收集的證據，特別是言詞證據，能否在刑事訴訟領(lǐng)域直接使用，是一直存在較大爭議的。贊成者從證據證明力的角度出發(fā)，認為如果案件當事人或證人在訴訟階段改變供詞和證言，不用紀檢監察階段獲得的言詞證據，有些案件就難以證實(shí)，從而難以有效地打擊這些犯罪現實(shí)。反對者從證據合法性的角度出發(fā)，認為紀檢監察言詞證據雖然有一定證明力，但因其取證主體不合法，所獲得的言詞證據只能作為司法機關(guān)獲取證據的線(xiàn)索和參考材料。
根據《監察法》第33條之規定，監察機關(guān)在調查中依據《監察法》收集的證據可以在刑事訴訟中使用。紀檢監察機關(guān)在辦理違紀違法案件中，可以統合違紀審查程序和違法調查程序，統一收集能夠證明案件事實(shí)的各種證據材料，從而能夠有效避免重復取證所造成的公權力資源浪費。其一，在收集言詞證據時(shí)，可采行一套工作程序、兩套辦案文書(shū)的模式，針對違紀問(wèn)題和違法問(wèn)題一并開(kāi)展談話(huà)，同時(shí)用兩種不同的文書(shū)進(jìn)行記錄，以便于后續證據運用和案卷材料的移送、歸檔，無(wú)需考慮重復取證帶來(lái)的言詞證據轉化問(wèn)題。其二，關(guān)于實(shí)物證據，鑒于其稀缺性特征和證據間接證明力的作用，對于監察機關(guān)移送的證據和鑒定意見(jiàn)，只要檢察機關(guān)認為證據收集程序合法、鑒定意見(jiàn)客觀(guān)公正的，即可準許其作為刑事訴訟法案件中的證據使用。
（三）非法證據排除規則適用
非法證據排除規則是刑事司法制度中標志性的證據規則，是程序公正乃至國家法治發(fā)達程度的重要標尺。監察機關(guān)收集的證據可以在刑事訴訟中使用，同時(shí)也意味著(zhù)必須適應以審判為中心的訴訟制度改革，與刑事審判關(guān)于證據的要求和標準相一致，因此，應當適用非法證據排除規則。具體而言：
其一，檢察機關(guān)在對監察機關(guān)調查終結案件進(jìn)行審查的過(guò)程中，如果發(fā)現監察機關(guān)辦案人員以非法方法收集證據材料的，應當予以排除。為了保證檢察機關(guān)對監察委員會(huì )調查工作的有效監督，還需要建立對訊問(wèn)、取證工作全程錄音錄像制度，并在移送起訴時(shí)隨案移送錄音錄像資料，以備審查。此外，針對由公安機關(guān)具體執行的技術(shù)調查措施的監督問(wèn)題，雖然當前監察立法和刑訴法均未作出明確規定，但為了加強對此環(huán)節證據收集程序的監督，檢察機關(guān)可在審查批捕和審查起訴程序中，通過(guò)訊問(wèn)犯罪嫌疑人、審閱案卷材料、聽(tīng)取辯護人意見(jiàn)等方式可能發(fā)現監察機關(guān)違法調查的相關(guān)線(xiàn)索，經(jīng)查證之后可視情況分別予以口頭提出糾正意見(jiàn)、發(fā)出糾正違法通知書(shū)、移送有關(guān)機關(guān)追究相關(guān)人員刑事責任的處理。
其二，審判機關(guān)在案件審理過(guò)程中，對于監察機關(guān)收集的證據材料，必須經(jīng)過(guò)質(zhì)證方能作為定案的依據。同時(shí)，應當依職權或者根據被告人及其辯護人的申請對監察機關(guān)收集證據的合法性進(jìn)行法庭調查，如果發(fā)現有通過(guò)刑訊逼供、暴力、威脅等非法手段取得的證據，應當予以排除。特別是對于言詞證據，法庭如果對證據收集的合法性有疑問(wèn)的，可以依法通知監察機關(guān)訊問(wèn)人員出庭作證，監察機關(guān)訊問(wèn)人員應當出庭作證，就言詞收據收集的合法性作出說(shuō)明，確保職務(wù)犯罪案件審理的程序正義。
四、審查起訴中的程序銜接
根據《監察法》規定，監察機關(guān)調查終結的案件，應當依法移送檢察機關(guān)審查起訴。人民檢察院應當根據刑事訴訟法的規定，對犯罪事實(shí)、證據、犯罪性質(zhì)和罪名等進(jìn)行審查，從而決定是否符合起訴條件，檢察機關(guān)經(jīng)審查后認為不符合起訴條件的，有權決定是否將案件退回監察機關(guān)補充調查，或者作出不起訴的決定。
（一）監察機關(guān)移送起訴
根據《監察法》第45條第2款之規定，監察機關(guān)經(jīng)調查認為犯罪事實(shí)清楚，證據確實(shí)、充分的，可制作起訴意見(jiàn)書(shū)，連同案卷材料、證據一并移送人民檢察院依法審查、提起公訴。
其一，監察機關(guān)在調查后認為被調查人涉嫌職務(wù)犯罪的，應當依法制作文書(shū)，并與相應材料、證據等一并移送人民檢察院，移送工作主要涉及案件材料的移送、被調查人強制措施的轉換和涉案款物的移送等三個(gè)方面的內容。根據監察機關(guān)內部的職能劃分，案件材料的移送主要由案件審理部門(mén)負責，被調查人的移送主要由審查調查部門(mén)負責，涉案款物的移送主要由案件監督管理部門(mén)負責。而檢察機關(guān)對移送案件的接收工作應統一由檢察機關(guān)案件監督管理部門(mén)負責，材料收齊后再行分流指具體承辦部門(mén)。在實(shí)踐中，不少試點(diǎn)地區檢察院已經(jīng)探索建立了統一的職務(wù)犯罪檢察部，例如北京檢察機關(guān)就統一設置了職務(wù)犯罪檢察部， 專(zhuān)門(mén)負責與監察機關(guān)的銜接工作以及立案審查工作，以促進(jìn)工作銜接規范有序。
其二，在案件材料移送過(guò)程中還需要結合監察工作實(shí)際，制定符合實(shí)踐需求的程序規則。具體而言，當前監察機關(guān)在辦理違紀違法案件過(guò)程中，往往采取一竿子插到底的方式，即違紀調查和違法犯罪調查的同步展開(kāi)的做法，這就意味著(zhù)調查結束之后監察機關(guān)會(huì )分別形成執紀審查、職務(wù)違法犯罪調查兩份報告，這兩份報告會(huì )同時(shí)交給審理部門(mén)進(jìn)行審核并作出相應的黨紀處分和政務(wù)處分。所以，在案件移送起訴時(shí)，需要提交給檢察機關(guān)只是職務(wù)違法調查這一份報告，違紀報告無(wú)須隨案移送。但在實(shí)踐中為了避免程序回流和重復調查的問(wèn)題，監察機關(guān)在移送材料時(shí)有必要將職務(wù)違法犯罪調查報告進(jìn)一步整理為兩卷，即文書(shū)程序卷和證據卷。在審查過(guò)程中，檢察機關(guān)發(fā)現證據不夠充分、事實(shí)不夠清晰的，可退回監察機關(guān)進(jìn)行補充調查，而監察機關(guān)也只需要對證據卷進(jìn)行修改與核查，如此既可保障檢察機關(guān)對監察機關(guān)的有效制衡，又能推動(dòng)監察工作的改善，有利于監察程序和司法程序的聯(lián)通和銜接。
（二）檢察機關(guān)審查起訴
對于監察機關(guān)移送的職務(wù)犯罪案件，檢察機關(guān)應當對移送案件的事實(shí)和證據進(jìn)行審查，并作出是否起訴的決定。在案件移送審查起訴的過(guò)程中，監察機關(guān)與檢察機關(guān)應當就以下幾個(gè)問(wèn)題做好工作銜接：
其一，退回補充調查問(wèn)題。針對《監察法》第47條之退回補充偵查的規定，《刑事訴訟法》也作出了相應的銜接性規定。這就意味著(zhù)：（1）檢察機關(guān)的審查依據不僅僅是《刑事訴訟法》，還包括《監察法》；（2）人民檢察院對于監察機關(guān)移送起訴案件的審查方式必須是實(shí)質(zhì)審查，而非形式審查；（3）退查是檢察機關(guān)對監察機關(guān)職務(wù)犯罪調查職權及其活動(dòng)的監督機制，監察機關(guān)應當根據退查意見(jiàn)，對相關(guān)事實(shí)進(jìn)行補充核實(shí)；（4）為確保退查決定的權威和效力，《監察法》第47條規定：對于補充調查的案件，應當在一個(gè)月內補充調查完畢。補充調查以二次為限；（5）為準確查明案件事實(shí)、完善補強證據、保障公訴案件質(zhì)量，加強對監察機關(guān)職務(wù)犯罪調查活動(dòng)的法律監督，《監察法》和《刑事訴訟法》均規定檢察機關(guān)必要時(shí)可以自行進(jìn)行偵查。據此，在檢察機關(guān)與監察機關(guān)對案件的事實(shí)和證據認識存在較大分歧，不宜退回補充偵查或者案件當事人提出非法證據排除，監察機關(guān)辦案人員可能有違法調查行為，關(guān)鍵證據需要檢察機關(guān)調查核實(shí)等情形時(shí)，便可啟動(dòng)自行偵查程序。
其二，是否作出起訴決定問(wèn)題。根據《監察法》第47條之規定，檢察機關(guān)對于有法定不起訴情形，或者犯罪情節輕微不需要判處刑罰的，抑或退回補充調查二次后仍然認為事實(shí)不清、證據不足的，經(jīng)上一級檢察機關(guān)批準，可依法作出不起訴決定。監察機關(guān)認為不起訴的決定有錯誤的，可以向上一級檢察機關(guān)提請復議，由此即形成了監察機關(guān)在檢察機關(guān)作出不起訴決定后的監督制約機制。鑒于檢察機關(guān)作出不起訴決定所適用的法律是《刑事訴訟法》第15條之規定，因此，監察機關(guān)應當根據該條規定提請復議，上一級人民檢察院也應當根據該條規定對不起訴決定是否錯誤進(jìn)行審查。至于監察機關(guān)申請復議之程序以及檢察機關(guān)受理復議、審查復議申請之程序，應由國家監察委員會(huì )和最高檢聯(lián)合出臺相關(guān)解釋予以明確。
其三，提請沒(méi)收違法所得問(wèn)題。根據《監察法》第48條之規定，監察機關(guān)在作出沒(méi)收違法所得決定時(shí)，應當符合《監察法》第45條之標準，即犯罪事實(shí)清楚，證據確實(shí)充分。同時(shí)，檢察機關(guān)在收到監察機關(guān)沒(méi)收違法所得之提請意見(jiàn)書(shū)后，應當根據《監察法》第45條和第47條之規定，對案卷材料和證據進(jìn)行審查，并結合《刑事訴訟法》的相關(guān)規定決定是否向人民法院提出沒(méi)收違法所得的申請。
其四，審查時(shí)限和速裁程序適用問(wèn)題。根據《刑事訴訟法》第172條的規定，檢察機關(guān)對于監察機關(guān)移送起訴的案件，應當在一個(gè)月以?xún)茸鞒鰶Q定，重大、復雜的案件，可以延長(cháng)半個(gè)月。這一規定明確了檢察機關(guān)對于監察機關(guān)移送起訴案件一般應當在一個(gè)月之內作出起訴或者不起訴之決定，審查時(shí)限最長(cháng)不得超過(guò)一個(gè)半月。根據《監察法》第31條之規定，被調查人主動(dòng)認罪認罰，并有自動(dòng)投案、真誠悔罪悔過(guò)，或積極配合調查工作、如實(shí)供述監察機關(guān)還未掌握的違法犯罪行為，或積極退贓、減少損失，具有重大立功表現或者案件涉及國家重大利益等情形的，經(jīng)領(lǐng)導人員集體研究，并報上一級監察機關(guān)批準，可以在移送起訴時(shí)提出從寬處罰的建議。檢察機關(guān)對于監察機關(guān)提出的從寬處罰建議，應當依法進(jìn)行審查，如果符合《監察法》第31條之規定，在提起公訴的時(shí)候，建議人民法院適用速裁程序。
五、案件審理中的程序銜接
在審判環(huán)節，由監察機關(guān)調查終結的職務(wù)犯罪案件和由公安機關(guān)偵查終結的一般刑事犯罪案件一樣，均適用《刑事訴訟法》規定的程序進(jìn)行裁判。但鑒于職務(wù)犯罪案件本身的特殊性以及《監察法》第48條、第31條、第44條等規定，有關(guān)職務(wù)犯罪的缺席審判、認罪認罰從寬處罰以及沒(méi)收違法所得等程序，仍屬于國家監察與刑事司法銜接的議題范圍。
（一）缺席審判
《刑事訴訟法》修改之后，增設缺席審判程序一章，在現有的犯罪嫌疑人、被告人違法所得沒(méi)收程序之外進(jìn)一步擴充了可以缺席審判的范圍，從單純的對物的缺席審判發(fā)展到了對人的缺席審判。需要注意的是，缺席審判程序的適用范圍也涵蓋了貪污賄賂犯罪案件，對于此類(lèi)案件監察機關(guān)在調查結束后可直接移送起訴，檢察機關(guān)認為犯罪事實(shí)已經(jīng)查清，證據確實(shí)、充分，應當追究刑事責任的，可以向人民法院提起公訴。人民法院在審查后，認為起訴書(shū)中有明確的指控犯罪事實(shí)，符合缺席審判程序適用條件的，應當決定開(kāi)庭審判。從其外部效果來(lái)看，缺席審判程序與違法所得沒(méi)收程序都是監察機關(guān)境外追逃追贓的重要手段，也是遏制腐敗分子以為一走了之就可逃避刑事處罰的利器，對打擊和預防腐敗工作具有重要意義。當然，從《刑事訴訟法》當前的規定來(lái)看，缺席審判程序還存在著(zhù)適用條件不夠充分、適用程序不夠具體等問(wèn)題，需要在監察實(shí)踐和刑事司法實(shí)踐中繼續完善。
（二）認罪認罰從寬建議的審查
監察機關(guān)對于主動(dòng)認罪認罰并符合《監察法》第31條規定的被調查人員，可以在移送人民檢察院時(shí)提出從寬處罰的建議。對于監察機關(guān)依法提出的從寬處罰建議，檢察機關(guān)應當依法予以審查。檢察機關(guān)在審查案件時(shí)，應當告知犯罪嫌疑人其享有的訴訟權利和認罪認罰的法律規定，并將從輕、減輕或者免除處罰等從寬處罰的建議、認罪認罰后案件審理適用的程序作為必須記錄在案的基本內容。此外，犯罪嫌疑人自愿認罪，同意量刑建議和程序適用的，應當在辯護人在場(chǎng)的情況下簽署認罪認罰具結書(shū)，并在起訴書(shū)中寫(xiě)明，隨案移送審判機關(guān)。對于認罪認罰案件，人民法院依法作出判決時(shí)，一般應當采納人民檢察院指控的罪名和量刑建議。
（三）監察機關(guān)提請檢察機關(guān)向人民法院提出抗訴
對于審判機關(guān)作出的刑事判決，檢察機關(guān)可依照法定程序提出抗訴，由上一級審判機關(guān)對原審案件進(jìn)行全面審查。改革之后，監察機關(guān)接替檢察機關(guān)，對職務(wù)犯罪案件依法進(jìn)行調查，并與檢察機關(guān)、審判機關(guān)在辦理職務(wù)犯罪領(lǐng)域構成了新的刑事司法關(guān)系。據此，作為職務(wù)犯罪案件調查機關(guān)，監察機關(guān)如果認為審判機關(guān)作出的刑事判決存在錯誤，有權提請上級人民檢察院按照審判監督程序向同級人民法院提出抗訴。接受抗訴的人民法院應當組成合議庭重新審理，對于原判決事實(shí)不清楚或者證據不足的，可以指令下級人民法院再審。審判機關(guān)對原審判決進(jìn)行全面審查后，如果認為原判決存在錯誤的，應當依法予以改判；如果認為原判決正確的，應予以維持。
（四）違法所得處理與刑期折抵
根據《監察法》第46條之規定，監察機關(guān)對涉嫌犯罪取得的財物，應當隨案移送人民檢察院。檢察機關(guān)依法審查后，在提起公訴時(shí)，應將涉嫌犯罪取得的財物隨案移送至人民法院，由審判機關(guān)依法判決追繳或者沒(méi)收違法所得。根據《監察法》第48條之規定，被調查人逃匿，在通緝一年后不能到案或者死亡的，由監察機關(guān)提請人民檢察院依照法定程序，向人民法院提出沒(méi)收違法所得的申請，人民法院應當依法受理，并開(kāi)庭審理。根據《監察法》第44條之規定，對于被采取留置措施的被告人，審判機關(guān)在判處管制、拘役或有期徒刑的刑罰時(shí)，應當將留置的期限折抵刑期，其中留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日，從而實(shí)現職務(wù)犯罪量刑的實(shí)體正義。
來(lái)源：行政法學(xué)研究